四、防止节外生枝的“P”：政府出资代表的性质界定

 散见于网络的不少PPP项目合同将政府出资代表亦列入合同主体，既为PPP项目，顾名思义，合同主体“名分已定”，政府出资代表即不是PPP项目的采购方，也不是参与投标或响应的社会资本方，而是政府指定的具体代表政府按PPP合同履行股权出资义务和享有股东权利的主体。在PPP合同中，政府或政府授权的实施机构已经作为合同主体，政府出资代表就没有必要、也不能作为与政府、成交社会资本并列的PPP合同签约主体，其身份应当是项目公司股东合资合同的当事人。

进一步讲，政府在PPP项目公司中的股权出资政府的财政性资金，而非出资代表企业的自有资金。因此，拟定PPP项目合同文件中，应注意区分政府、政府授权的职能部门（实施机构）、政府出资代表和社会资本，避免因各主体身份界定不清导致项目陷入违规。近日，足可称为PPP界“网红”的武汉轨交8号线即为一例。

2017年2月27日，财政部发函要求湖北省财政厅核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题，引发各界热议。依据武汉市城乡建设委员会2017年2月13日发布的预成交公示合同，该项目操作模式为：以招商银行股份有限公司作为牵头方的三家银行金融机构组成的联合体（优先级）作为中选社会资本，与武汉地铁集团有限公司（劣后级）共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，项目公司由基金、地铁集团、地铁运营公司出资设立，股权结构依次为66%，32%，2%。

从前述操作方案可知：第一，采购人实质以招选基金的优先级投资人替代招选PPP项目的社会资本，即中标人实际取得的是基金的出资方的资格，而非社会资本的资格；第二，从股权结构可明显看出，项目实际的建设、运营责任将由政府出资代表武汉地铁集团和地铁运营公司承担，中标社会资本实际仅承担投资责任。由此产生以下怪像：经采购程序确定的社会资本不负责项目的运营管理，而政府出资代表却波诡云谲的担任起社会资本的角色。主体严重“错位”，加之有名股实债、违反风险共担基本原则等嫌疑，该项目被财政部勒令核查自然也不足为奇。

五、裁判员+运动员？PPP项目实施机构能否为国有企业？

 目前各类PPP项目的实施机构基本为政府授权的职能部门，但亦有国有企业作为项目实施机构的案例，如重庆市彭水县龙虎水库工程PPP项目中，实施机构即为重庆市彭水县龙凤水资源开发有限责任公司。但国有企业作为实施机构存在“政企不分”之嫌，加之现有规范性文件对此或态度不一，或语焉不详，导致实践中争议较大。

 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第10条规定：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。由此可见，财政部对PPP项目的实施机构限定于政府、政府职能部门和政府指定事业单位三类，国有企业显然不属于该范畴。

 而《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》第四条第（二）项规定：相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。据此，国有企业中的行业运营公司作为实施机构合法有据。

 但目前效力最高的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条则规定：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作。不客气的讲，“有关单位”这种措辞属于规范性的废话，对具体问题无指引价值。

 值得注意的是，财政部《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）附件1《评审标准》中对该问题的态度已然比较明确，依据该标准，在审查PPP相关参与主体是否适格时，如国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目。

 综上，尽管既有规范性文件并未明确禁止国有企业作为PPP项目实施机构，但从国企改革的时代潮流看，国有企业充当PPP项目实施机构与政企权责明晰的精神不符，容易导致不当的利益勾连和利益输送，具体操作时也面临财政部门政策障碍。